發(fā)文部門:國務(wù)院 發(fā)文字號(hào):[1993]國發(fā)第85號(hào) 日期:1993-12-15 各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu):
根據(jù)黨的十四屆三中全會(huì)的決定,為了進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系,更好地發(fā)揮國家財(cái)政的職能作用,增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展,國務(wù)院決定,從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財(cái)政包干體制,對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。
一、分稅制改革是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求
改革財(cái)政管理體制是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容,F(xiàn)行財(cái)政包干體制,在過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起過積極的作用,但隨著市場(chǎng)在資源配置中的作用不斷擴(kuò)大,其弊端日益明顯,主要表現(xiàn)在:稅收調(diào)節(jié)功能弱化,影響統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化;國家財(cái)力偏于分散,制約財(cái)政收入合理增長,特別是中央財(cái)政收入比重不斷下降,弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力;財(cái)政分配體制類型過多,不夠規(guī)范。從總體上看,現(xiàn)行財(cái)政體制已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,必須盡快改革。
根據(jù)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求,并借鑒國外的成功做法,要理順中央與地方的分配關(guān)系,必須進(jìn)行分稅制改革。分稅制改革的原則和主要內(nèi)容是:按照中央與地方政府的事權(quán)劃分,合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍;根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則,將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅,并建立中央稅收和地方稅收體系,分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管;科學(xué)核定地方收支數(shù)額,逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度;建立和健全分級(jí)預(yù)算制度,硬化各級(jí)預(yù)算約束。
二、分稅制財(cái)政體制改革的指導(dǎo)思想
(一)正確處理中央與地方的分配關(guān)系,調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性,促進(jìn)國家財(cái)政收入合理增長。既要考慮地方利益,調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支的積極性,又要逐步提高中央財(cái)政收入的比重,適當(dāng)增加中央財(cái)力,增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力。為此,中央要從今后財(cái)政收入的增量中適當(dāng)多得一些,以保證中央財(cái)政收入的穩(wěn)定增長。
(二)合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配。既要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢(shì)頭,又要通過中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付,扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展和老工業(yè)基地的改造。同時(shí),促使地方加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的約束。
(三)堅(jiān)持統(tǒng)一政策與分級(jí)管理相結(jié)合的原則。劃分稅種不僅要考慮中央與地方的收入分配,還必須考慮稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)分配的調(diào)節(jié)作用。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央,以保證中央政令統(tǒng)一,維護(hù)全國統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競爭。稅收實(shí)行分級(jí)征管,中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收,共享稅中地方分享的部分,由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)直接劃入地方金庫,地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收。
(四)堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則。分稅制改革既要借鑒國外經(jīng)驗(yàn),又要從我國的實(shí)際出發(fā)。在明確改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上,辦法力求規(guī)范化,但必須抓住重點(diǎn),分步實(shí)施,逐步完善。當(dāng)前,要針對(duì)收入流失比較嚴(yán)重的狀況,通過劃分稅種和分別征管堵塞漏洞,保證財(cái)政收入的合理增長;要先把主要稅種劃分好,其他收入的劃分逐步規(guī)范;作為過渡辦法,現(xiàn)行的補(bǔ)助、上解和有些結(jié)算事項(xiàng)繼續(xù)按原體制運(yùn)轉(zhuǎn);中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比例要逐步提高,對(duì)地方利益格局的調(diào)整也宜逐步進(jìn)行?傊,通過漸進(jìn)式改革先把分稅制的基本框架建立起來,在實(shí)施中逐步完善。
三、分稅制財(cái)政管理體制的具體內(nèi)容
(一)中央與地方事權(quán)和支出的劃分。
根據(jù)現(xiàn)在中央政府與地方政府事權(quán)的劃分,中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi),調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括:國防費(fèi),武警經(jīng)費(fèi)、外交和援外支出,中央級(jí)行政管理費(fèi),中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資,中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi),地質(zhì)勘探費(fèi),由中央財(cái)政安排的支農(nóng)支出,由中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出,以及中央本級(jí)負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。
地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括:地方行政管理費(fèi),公檢法支出,部分武警經(jīng)費(fèi),民兵事業(yè)費(fèi),地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資,地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi),支農(nóng)支出,城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi),地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi),價(jià)格補(bǔ)貼支出以及其他支出。
(二)中央與地方收入的劃分。
根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則,按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅;將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅,并充實(shí)地方稅稅種,增加地方稅收入。具體劃分如下:
中央固定收入包括:關(guān)稅,海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅,消費(fèi)稅,中央企業(yè)所得稅,地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅,鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中交納的收入(包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅),中央企業(yè)上交利潤等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅,除1993年地方已經(jīng)負(fù)擔(dān)的20%部分列入地方上交中央基數(shù)外,以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。
地方固定收入包括:營業(yè)稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營業(yè)稅),地方企業(yè)所得稅(不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅),地方企業(yè)上交利潤,個(gè)人所得稅,城鎮(zhèn)土地使用稅,固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅,城市維護(hù)建設(shè)稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分),房產(chǎn)稅,車船使用稅,印花稅,屠宰稅,農(nóng)牧業(yè)稅,對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅(簡稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅),耕地占用稅,契稅,遺產(chǎn)和贈(zèng)予稅,土地增值稅,國有土地有償使用收入等。
中央與地方共享收入包括:增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%,地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分,大部分資源稅作為地方收入,海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅,中央與地方各分享50%。
(三)中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定。
為了保持現(xiàn)有地方既得利益格局,逐步達(dá)到改革的目標(biāo),中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況,核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額(即消費(fèi)稅+75%的增值稅-中央下劃收入)。1993年中央凈上劃收入,全額返還地方,保證現(xiàn)有地方既得財(cái)力,并以此作為以后中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)。1994年以后,稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增,遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅的平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定,即上述兩稅全國平均每增長1%,中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長0.3%。如若1994年以后中央凈上劃收入達(dá)不到1993年基數(shù),則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。
(四)原體制中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理。
為順利推行分稅制改革,1994年實(shí)行分稅制以后,原體制的分配格局暫時(shí)不變,過渡一段時(shí)間再逐步規(guī)范化。原體制中央對(duì)地方的補(bǔ)助繼續(xù)按規(guī)定補(bǔ)助。原體制地方上解仍按不同體制類型執(zhí)行:實(shí)行遞增上解的地區(qū),按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解;實(shí)行定額上解的地區(qū),按原確定的上解額,繼續(xù)定額上解;實(shí)行總額分成的地區(qū)和原分稅制試點(diǎn)地區(qū),暫按遞增上解辦法,即按1993年實(shí)際上解數(shù),并核定一個(gè)遞增率,每年遞增上解。
原來中央撥給地方的各項(xiàng)?,該下?lián)艿睦^續(xù)下?lián)。地?993年承擔(dān)的20%部分出口退稅以及其他年度結(jié)算的上解和補(bǔ)助項(xiàng)目相抵后,確定一個(gè)數(shù)額,作為一般上解或一般補(bǔ)助處理,以后年度按此定額結(jié)算。
四、配套改革和其他政策措施
(一)改革國有企業(yè)利潤分配制度。根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求,結(jié)合稅制改革和實(shí)施《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》、《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》,合理調(diào)整和規(guī)范國家與企業(yè)的利潤分配關(guān)系。從1994年1月1日起,國有企業(yè)統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%稅率交納所得稅,取消各種包稅的做法。考慮到部分企業(yè)利潤上交水平較低的現(xiàn)狀,作為過渡辦法,增設(shè)27%和18%兩檔照顧稅率。企業(yè)固定資產(chǎn)貸款的利息列入成本,本金一律用企業(yè)留用資金歸還。取消對(duì)國有企業(yè)征收的能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金。逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度。作為過渡措施,近期可根據(jù)具體情況,對(duì)1993年以前注冊(cè)的多數(shù)國有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤不上交的辦法,同時(shí),微利企業(yè)交納的所得稅也不退庫。
(二)同步進(jìn)行稅收管理體制改革。建立以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系,統(tǒng)一企業(yè)所得稅制。從1994年1月1日起,在現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上,分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)分設(shè)過程中,要穩(wěn)定現(xiàn)有稅務(wù)隊(duì)伍,保持稅收工作的連續(xù)性,保證及時(shí)足額收稅。
(三)改進(jìn)預(yù)算編制辦法,硬化預(yù)算約束。實(shí)行分稅制之后,中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還列中央預(yù)算支出,地方相應(yīng)列收入;地方財(cái)政對(duì)中央的上解列地方預(yù)算支出,中央相應(yīng)列收入。中央與地方財(cái)政之間都不得互相擠占收入。改變目前中央代編地方預(yù)算的做法,每年由國務(wù)院提前向地方提出編制預(yù)算的要求。地方編制預(yù)算后,報(bào)財(cái)政部匯總成國家預(yù)算。
(四)建立適應(yīng)分稅制需要的國庫體系和稅收返還制度。根據(jù)分稅制財(cái)政體制的要求,原則上一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政,同時(shí),相應(yīng)要有一級(jí)金庫。在執(zhí)行國家統(tǒng)一政策的前提下,中央金庫與地方金庫分別向中央財(cái)政和地方財(cái)政負(fù)責(zé)。實(shí)行分稅制以后,地方財(cái)政支出有一部分要靠中央財(cái)政稅收返還來安排。為此,要建立中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度,并且逐步規(guī)范化,以保證地方財(cái)政支出的資金需要。
(五)建立并規(guī)范國債市場(chǎng)。為了保證財(cái)稅改革方案的順利出臺(tái),1994年國債發(fā)行規(guī)模要適當(dāng)增加。為此,中央銀行要開展國債市場(chǎng)業(yè)務(wù),允許國有商業(yè)銀行進(jìn)入國債市場(chǎng),允許銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)以國債向中央銀行貼現(xiàn)融資。國債發(fā)行經(jīng);,國債利率市場(chǎng)化,國債二級(jí)市場(chǎng)由有關(guān)部門協(xié)調(diào)管理。
(六)妥善處理原由省級(jí)政府批準(zhǔn)的減免稅政策問題?紤]到有的省、自治區(qū)、直轄市政府已經(jīng)對(duì)一些項(xiàng)目和企業(yè)作了減免稅的決定,為了使這些企業(yè)有一個(gè)過渡,在制止和取締越權(quán)減免稅的同時(shí),對(duì)于1993年6月30日前,經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)實(shí)施的未到期地方減免稅項(xiàng)目或減免稅企業(yè),重新報(bào)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局審查、確認(rèn)后,從1994年起,對(duì)這些沒有到期的減免稅項(xiàng)目和企業(yè)實(shí)行先征稅后退還的辦法。這部分稅收中屬中央收入部分,由中央財(cái)政統(tǒng)一返還給省、自治區(qū)、直轄市政府,連同地方收入部分,由省、自治區(qū)、直轄市政府按政策規(guī)定統(tǒng)籌返還給企業(yè),用于發(fā)展生產(chǎn)。這項(xiàng)政策執(zhí)行到1995年。
(七)各地區(qū)要進(jìn)行分稅制配套改革。各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市人民政府要根據(jù)本決定制定對(duì)所屬市、縣的財(cái)政管理體制。凡屬中央的收入,不得以任何方式納入地方收入范圍。在分稅制財(cái)政體制改革的過程中,各地區(qū)要注意調(diào)查研究,及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),解決出現(xiàn)的問題,為進(jìn)一步改進(jìn)和完善分稅制財(cái)政管理體制創(chuàng)造條件。